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中国红十字会灾难中学管理体系化应急机制待建
2008-06-06

在公民组织相对不足的中国,面对突如其来的巨大灾害,在救灾、救护、救援方面最具经验的中国红十字会,因各种压力集中于一身,而显示出某种程度的措手不及。在物流和信息极其发达的今天,四川红十字会还是以极其传统的救援机制,让没有记录或记录不明的物资发放方式维持了整整10天。《中国新闻周刊》记者/蒋明倬 周丽娜

  5月19日,大地震后一周。四川省红十字会大半工作人员在工作中累昏倒过。

  全国大量的救灾捐赠物资涌向四川红十字会,积压在成都火车东站。红十字会常规的组织系统已经失灵——面对突如其来的灾害,在救灾、救护、救援方面最具经验的红十字会也显得措手不及。

  社会自发的志愿者虽然数量巨大,但身份得不到认可,拿不到物资去分发

  “整个楼都在拧着劲地晃,所有工作人员都吓得跑下了楼”。地震发生后,四川省红十字会常务副会长张波,几乎在半小时内就跑去省政府,问他们对于救灾工作的安排。他也几乎是同一时间联系上中国红十字总会,要求开始发放备灾仓库物资。

  中国红十字会在全国有6个备灾仓库,全是上世纪90年代初国际援建的。虽然初步成网,但并不健全。巨灾面前,平时储备的物资远远不够。

  这天下午,中国红十字会总会应急办主任王平,正在南京指导应急培训,立即取消第二天去日内瓦的安排,乘坐晚上8点多的飞机,回到在北京的办公室,安排救灾工作。

  邻近四川的湖南省红十字会反应最快,当天下午给四川省红十字会汇去10万元基金救灾款,会长郭开朗带领工作组赴灾区。

  16点多,中国红十字总会成都备灾救灾中心,调运价值78万元的棉被、帐篷等救灾物资,连夜赶往四川省绵阳市的安县、北川——通讯和道路已经中断,物资的运送,只能是人能走到哪里,物资就送到哪里。

  一个显而易见的问题是,这么少的物资对于这么大的灾难,根本是杯水车薪。

  中国红十字会总会开始从湖北、陕西等临近四川的省份采购物资,但灾区最紧缺的帐篷,即使工厂三班倒,机器24小时不停转,也满足不了需求。

  5月24日,王平接受《中国新闻周刊》记者采访,表示正计划在国际范围内募集帐篷。

  另外一个问题也凸显出来,四川省红十字会工作人员只有17个;下面市县的工作人员更少,重灾区之一的绵竹,红十字会工作人员只有1名。社会自发的志愿者虽然数量巨大,但身份得不到认可,拿不到物资去分发。

  人手不够的问题在中国红十字会总会也非常严重。中国红十字会总会抗震救灾指挥部下设应急救援组、国际救援组、宣传筹资组和后勤保障组4个小组。总会招集志愿者加入救灾工作,先是给志愿者发胸牌。

  人数增多,胸牌不够用,为了便于工作,正式工作人员穿红十字会的马甲,社会志愿者穿红领的白T恤,学生志愿者穿白色短袖T恤。

  他们还把一名熟悉整套通关手续的退休人员请回来,加入救灾队伍。

  在这种特殊情况下,先登记再领取物资的方法,在现实中根本没有可行性

  由于某些制度原因,在这次抗震救灾中,除政府外,红十字会成为最为庞大的捐赠渠道,而没有其他相应的更多的公民组织来分流捐赠压力。因此大地震后一周,四川省红十字会最头痛的问题,是如何分配这些汹涌而来的救灾物资。

  5月15日前,铁路集中运送救援部队、救援用的大型机械、车辆等,只有少量车皮运送帐篷。

  飞机能运输的物资有限,救援物资主要通过公路运往四川。四川省红十字会获得的物资主要是现场捐赠,其中食物和水占大多数。

  “前3天里,我们能调集的物资都直接送往灾区,能送到哪里就送到哪里,因为任何一个地方物资都是极度缺乏的。”张波说。

  在这种特殊情况下,先登记再领取物资的方法,在现实中根本没有可行性,“常常是把东西卸到一个接收点,车就立刻回来,接着运下一批物资,反正都是给受灾百姓的。” 四川省红十字会应急救护培训中心主任于建玮说。

  这种无序但高效的物资运送,在最初的几天里是各个组织包括地方政府都采用的,虽然理论上违规,甚至让很多从未亲历灾区的人难以理解,却行之有效。

  但随着由救援向灾民安置的阶段性转变,这种粗放的方式弊端日显。

  从15日开始,国内救援物资,通过飞机、火车、汽车配灾中心等各种途径铺天盖地涌向四川。四川省红十字会短期内有大批物资抵达。

  一些地方满足要求,还源源不断地运过去,一些地方虽严重短缺,却没有得到补给

  这些抵达的物资,并没有提前告知,还有很多是匿名捐赠,到达的物资也没有注明明确的类别、拟捐赠地。所有物资要在短时间内通过成都周转至其他各地,对于灾区物资信息的掌握不灵,加上人员大量缺乏,只能靠一些没有救灾经验的志愿者在货场做联络人,大量物资滞留在火车东站。

  “民政厅、商务厅、卫生厅的物资到了,很快就运走了。红十字会的物资运出非常慢,我们只好每天不停地催他们。”火车东站办公室主任王益生说。

  “不同种类的东西最后都堆在地上,按堆儿来分,发到哪里去只能靠志愿者一拍脑袋决定。”于建玮对于这种无序状态也束手无策。

  “那几天,不断有工作人员累得昏倒过去,没有任何人睡过一个整觉,只要火车站一给我们打电话,我们就都头疼死。”张波回忆说。

  信息不畅,也造成了物资调配的混乱。在受灾最严重的几个市县,有些地方,食品和水已经能满足要求,但还源源不断地运过去,而另外一些地方,虽然严重短缺,却没有得到补给。

  四川红十字会调往灾区的物资,可能分发给各地直接设立的物资分发站,也可能直接放到当地政府的救援中心接收者没有回执,这些物资到底流向哪里是没法知道的。他们也无法通过什么渠道来了解各地物资配备的情况。

  彻夜未眠,开发出一整套物流体系软件

  张波和于建玮,渐渐意识到常规的工作方法根本不可能解决这些问题,而处理这些问题必需的两个条件,是有经验的现场指挥者和高效的物流管理系统。

  跟中国红十字总会沟通后,中国红十字总会从各地红十字会调派15个工作人员,“全部都是有救灾经验的精兵强将。”

  于建玮又联系西南交通大学物流学院院长张锦,希望他们能提供帮助。19日中午接到电话,下午张锦就带几个博士生过去了解情况,晚上张锦和22个研究生彻夜未眠,开发出一整套物流体系软件。

  在第二天的实际操作中,他们所设计的流程遭到实际工作人员的反对,“他们认为连搬物资都来不及,哪里有时间填表。他们也认为这样做是干预他们的决策权。”张锦说。

  张锦对系统做了一定调整,派自己的学生去机场、火车东站和配灾中心帮助统计信息,“他们做基本信息的收集,收集以后就通过电话通知我们,我们再录入到系统里面。”

  “20日晚上,我依然觉得压力非常大。现场志愿者都没有训练,不怎么配合。21日上午,所有采集信息的表格分发下去,开始按照规范进行。22日效果就已经非常好了。”

  此时距离地震发生已经10天。

  现在通过张锦设计的系统,可以查询到捐赠方、接收地区和接收人、物资类型和数量、物资的押运人、承运人一目了然,并且可以通过物资类别、收货地等多种途径检索信息。这套系统现在还只是单机版,不能实现线上查询,但已经是红十字会系统内最完善的物流信息系统。

  目前,中国红十字总会所获得的物资捐赠,是通过13张表格来体现的。这种纸质表格,使用和查阅并不方便。

  “这些和过去没有遇到过这么大的灾难有一定关系,但也反映了过去管理体制的不完善。”张锦说。

  应该有一个体系化的应急机制

  张锦在调研中发现,即使红十字会建立起自己的物流调配系统,在系统内能实现优化配置,但真正要提高效率,科学管理,和其他部门的信息共享和联动也是非常必要的。

  而目前并没有这样的机制。

  “虽然每个部门都有自己的应急预案;在灾难发生时,也都声称启动了应急预案,但在现实里呈现更多的是无序状态。”于建玮在担任四川省红十字会应急救护培训中心主任的同时,还是西南交通大学的教授,一直在关注应急体系问题。

  不仅仅是在物资调配,甚至在救援、灾民安置、灾后重建等都要面临这个问题,政府各个部门间的协作、政府与红十字会等民间组织的协作、红十字会内部的协作都应该有一个体系化的应急机制。

  中国红十字会进入救灾总指挥部,这是第一次。巨灾面前,红十字会和部委的协作也是新的挑战。

  中国红十字会总会常务副会长江亦曼在内部会议上说,总会在救灾、重建工作中,要主动与外交部协调沟通国际救援工作,与民政部沟通协调有关群众生活和恢复重建工作,主动向卫生部报告总会医疗救助队、心理救援队派出情况和准备派出计划,力争在总体安排下开展工作。

  台胞捐钱要联系国台办,台湾运输捐赠物资要联系民航局,台湾医疗队过来要联系卫生部,中国红十字会总会联络部台港澳事务处工作人员庄嘉,每天忙得不可开交,手里还接着电话,就有同事过来催:“快点,我这边电话没挂,等着呢。”

  “一线所呈现出来的混乱状态,只是平时就存在的管理问题和各种矛盾的集中显现。”于建玮说。

  “这次非常多的组织和个人给我们电话要求参与救灾,尤其是一些国外救援机构。灾难一发生,无国界医生、香港、韩国和欧洲等很多组织要求参与救援,但到底跟什么部门协调,走什么样的程序,之前都没有处理过。”于建玮认为,如果一开始就有科学的应急方案,这些就根本不会成为问题。

——安全监管总局政府网站
 
 
 


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