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司法在解决水污染中该如何作为
最高法会议发出司法要介入水污染问题解决强音
2008-07-04
  近年来,我国虽然施行了一系列有关水资源保护的法律,但水污染事件仍呈数量日益增多、频率逐渐加快、影响愈加严重的趋势。为何在已经建立了比较完善的水资源环境保护法律体系后,法律所确立的立法目的仍未得到较好实现?该如何解决大量的因水利用和水污染而产生的矛盾与冲突?跨区域的水污染纠纷该以怎样的法律途径解决?国外有哪些司法实践值得我们借鉴……近日,在最高人民法院于天津召开的水资源司法保护研讨会上,与会代表围绕这些话题展开了热烈讨论。
最高法为何要开此次会议?
  最高人民法院召开以水资源司法保护为主题的研讨会,既是因为我国水环境加剧恶化,现行水污染纠纷处理主管不明,更是因为司法介入严重不足,司法解决水污染纠纷的功能无法有效运行。
此次会议发出一些耐人寻味的信号:
  一是会议由最高人民法院主办。以前,此类会议多由环保部门、高校、环保民间组织或机构主办。作为国家最高审判机关的最高人民法院,此次就水资源的司法保护这一问题组织专门大型会议,发出了一个强烈信号,即司法要强有力地介入水污染问题的解决。
  二是出席人员层面广、规格高。列席会议的除全国人大、全国政协、国务院法制办、环境保护部、中国海事局的部分官员以外,还有来自联合国环境规划署、武汉大学、北京大学的官员、专家和律师。更令人瞩目的是法院系统的强大阵容:最高人民法院副院长万鄂湘,14个省或直辖市高级人民法院的院长或副院长,40余位来自最高人民法院民事审判庭、各省市高级人民法院、中级人民法院和海事法院的院长、庭长和审判长。
  三是会议主题明确、直切现实。此次会议围绕完善跨区域的水资源司法保护机制、推动环境公益诉讼、水资源污染案件的证据规则和损害赔偿标准等几个焦点问题展开,反映出最高人民法院亟待推动这几方面司法实践的信息。
能否在海事法院设立环保法庭?
近年来,强化国家司法机关提升审理环境纠纷案的能力以及在人民法院设立环保法庭的呼声日益高涨,我国各地方人民法院也纷纷开始了设立环保法庭的司法实践:2004年,河北省晋州市成立了专门的环保法庭;2007年,贵州省贵阳市中级人民法院成立了环保审判庭;今年5月,江苏省无锡市中级人民法院成立了环保审判庭……
  万鄂湘认为,这些环保法庭对跨行政区域的河流湖泊发生的水资源纠纷案件实行集中管辖,是有益的探索和尝试。但地方法院由于受行政区划的限制,难以管辖跨地区的江河、湖泊水污染纠纷。
  “在海事法院设立环保法庭,对跨界的水污染案件进行管辖应该是可行的。”北京大学环境与资源法研究所的汪劲与严厚福认为,这些环保法庭一个很重要的职责即保障环保部门行政决定的顺利执行,但对污染受害者的救助较少。要解决跨界的水污染问题,应该在海事法院设立环保法庭。
据记者了解,我国海事法院具有按流域、跨行政区域设置的特点,对于水资源保护具有独特的优势,但限于案件受理范围的规定,只管辖海上以及通海可航水域的污染案件,所以目前并不包括未通航的河流和内陆湖泊发生的水污染案件。
  “它能克服地方保护主义,保证司法独立,同时有助于普通法院与专门法院的合理分工。”湖北省高级人民法院副院长吕忠梅也认为应由海事法院对流域水污染案件进行专门管辖。她进一步补充说,海事法院长期以来受理流域海事案件,为流域水污染案件的审理提供了专业审判经验和专业审判人员;海事法院派出庭的合理分布为水污染案件的受理和审理提供了组织上的保证。
她举例说,武汉海事法院虽然设在武汉,但在长江各主要港口和城市都设有派出法庭,目前共有重庆、宜昌、武汉、常熟、南通和南京6个派出法庭。这种机构设置既保证了长江流域司法救助的统一,又方便了当事人进行诉讼。
  美国的知名环保律师康艾黎介绍了他们的经验。在美国的各州都有两套彼此独立的法律体系和两套并存的司法制度,即联邦法律和各州的法律以及联邦法院和各州的法院。美国《洁净水法》中确认,将各州境内的湖泊、河流、溪流、湿地等,全部划归美国环保署和联邦法院的管辖范围。这种管辖权的划分被认为是《洁净水法》的重要成就。美国还进一步规定,联邦法院有权审理涉及《洁净水法》的案件。
  康艾黎说:“法院越具有地方性,就越有可能做出偏向于地方的权衡。而联邦法院由于更具有全国性的视野,就不会像地方法院那样,只考虑当地的经济发展而不顾整个区或全国的利益。”看来,地方保护主义是一个国际性的问题,但美国制定的有针对性的法律制度却能对地方保护进行有效遏制。
  环境公益诉讼该如何推行?
  “环境公益诉讼制度亟待建立和完善。”万鄂湘说,鉴于公众的环境保护意识日益提高,建立水资源污染公益诉讼制度的要求十分迫切,其中首先需要解决的是原告的主体资格问题,即由谁代表公众提起公益诉讼?此外,环境公益诉讼制度中还有很多相关程序问题需要深入研究和实践。
“目前,环境公益诉讼的主体及如何开展均没有法律明确规定,这就造成了工作中受理无据的局面。”贵阳市中级人民法院院长赵军说,贵阳环保法庭经过研究,暂定贵阳“两湖一库”管理局、环保局、林业局、检察院等可以提起公益诉讼。而公益诉讼主体资格之所以从严控制,是为了避免人人都来告,造成诉讼泛滥。
  他说,只要有合理的规定、限制和引导,公益诉讼将在环境和生态的保护中发挥积极的促进作用。希望最高人民法院能尽快做出相应的司法解释,使环境公益诉讼有章可循。
  “国外环境公益诉讼的原告主要有公民、环保团体、检察机关和环保部门等行政机关。但在我国,环境公益诉讼原告应该以检察机关为主,辅以公民和环保团体,组成我国环境公益诉讼的原告体系。”武汉大学法学院教授秦天宝说。
  他进一步补充说:在这几类主体中,应使检察机关的起诉权优先于公民和环保团体的起诉权。公民或环保团体申请检察机关起诉而检察机关决定不予起诉或检察机关在规定期限内不予答复的,公民或环保团体可以自行起诉。这样才基本确定了一个环境公益诉讼适格的原告体系。
  康艾黎介绍说,美国《洁净水法》中最具有革命性的就是它的公民诉讼条款,正是这些条款对美国境内众多水域水质的改善产生了最深远的影响。通过这样一个简单的条款,那些关心自身环境状况、身体健康以及子孙未来的公民实际上都变成了义务检察官。正是因为这些人的存在,使得那些污染排放者会更认真地遵守环保许可证的有关规定,而且也会监督政府部门更好地履行自己的职责。同时,通过在司法制度和法院框架下为公民提供一条表达愤怒情绪的渠道,使公民能够通过官方途径获得救济。
 
 
——中国环境报
 
 


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