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实施和促进可持续发展
全国人大环资委法案室主任孙佑海解读《循环经济促进法》




2008-09-05

  目前,我国钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高20%左右;矿产资源总回收率为30%,比国外先进水平低20%以上;木材综合利用率为60%,比国外先进水平低20%。再生资源利用量占总生产量的比重,比起国外先进水平也低很多。

   上面这一组数据,让人们在欣慰我国经济快速增长的同时,也清醒地认识到:我们付出了很大的资源和环境代价。这些问题严重制约了我国未来的发展,亟待通过推进循环经济加以解决。

   在《循环经济促进法》颁布之后,环境法学界著名专家、全国人大环境与资源保护委员会法案室主任、循环经济促进法起草小组成员孙佑海接受了本报记者的专访。
  

   《循环经济促进法》制定了哪些重要的法律制度?在哪些方面有新的突破?

   孙佑海:《循环经济促进法》以“减量化、再利用、资源化”为主线,共七章五十八条。在框架结构的设计上,第一章为总则;第二章规定基本管理制度;第三章规定减量化,考虑到再利用和资源化两者之间的密切联系;第四章同时规定再利用和资源化;第五章规定激励措施;第六章规定法律责任,第七章是附则。

   这部法律主要规定了下述一些重要的法律制度和措施:

   第一项制度是循环经济规划制度。循环经济规划是国家对循环经济发展目标、重点任务和保障措施等进行的安排和部署,是政府进行评价考核并实施鼓励、限制或禁止措施的重要依据。

   第二项制度是抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度。当前一些地方的经济增长建立在过度消耗资源和污染环境的基础上,对这种不可持续的发展方式必须要有必要的总量控制措施。为推动各地及企业按照国家的要求,根据本地的资源和环境承载能力安排产业结构和经济规模,积极主动地采取节能、节地、节水、减排等循环经济措施。

   第三项制度是循环经济评价和考核制度。循环经济评价和考核体系是评价区域或者企业循环经济发展状况的基础,也是对区域社会、经济、生态环境系统协调发展状况进行综合评价的依据和标准。建立循环经济评价考核制度,有助于解决过去以GDP指标作为考核地方领导政绩主要标准的弊端,也有助于解决当前对循环经济发展状况评价标准不一的问题。

   第四项制度是以生产者为主的责任延伸制度。在传统的法律领域,产品的生产者只对产品本身的质量承担责任。但现代生产者还应依法承担产品废弃后的回收、利用、处置等责任,也就是说,生产者的责任已经从单纯的生产阶段、产品使用阶段逐步延伸到产品废弃后的回收、利用和处置阶段,相应地对其设计也提出了更高的要求,这种生产者责任延伸制度在一些立法中得到了确立,并经实践证明具有积极意义。

   第五项制度是对高耗能、高耗水企业的重点管理制度。我国目前正处在工业化加速发展的阶段,钢铁、有色金属、煤炭、电力、石油加工、化工、建材、建筑、造纸、印染等主要工业行业资源消耗高、资源利用效率低、污染物排放量大,其中大企业在资源消耗中又占很大比重。为了保证节能减排的各项规划目标得以实现,当前和今后一个时期对重点行业的高耗能、高耗水企业进行重点管理是十分必要的。

   第六是强化激励措施。促进循环经济的发展,仅靠行政强制手段是不够的,必须依法建立合理的激励机制,调动各行各业的积极性,鼓励走循环经济的发展道路。法律第五章对激励政策作了比较具体的规定,主要包括:建立循环经济发展专项资金;对科技创新的财政支持;税收优惠;投资和金融支持;实行有利于循环经济发展的价格、收费和押金等制度;政府采购和表彰奖励制度等。

  这部法律对我国经济发展有哪些重要意义?对经济的调整作用有哪些?

   孙佑海:近年来,我国经济持续高速增长,各项建设取得巨大成就,在推动资源节约和综合利用、推行清洁生产方面,也取得了积极成效。但是,我国经济增长的资源环境代价过大,传统的高消耗、高排放、低效率的粗放型增长方式仍未根本转变,经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐,环境压力越来越大。

   一是资源总量和人均资源严重不足,资源利用效率相对低下。在资源总量方面,我国现已查明的石油储量仅占世界的1.8%,天然气占0.7%,铁矿石不足9%,铜矿不足5%,铝土矿不足2%。在人均资源量方面,我国人均矿产资源约为世界平均水平的1/2,人均耕地、草地资源约为1/3,人均水资源约为1/4,人均森林资源约为1/5,人均能源约为1/7,其中人均石油占有量仅为1/10。在资源利用效率方面,我国目前钢铁、电力、水泥等高耗能行业的单位产品能耗比国外先进水平平均高20%左右;工业用水重复利用率比国外先进水平低15%~25%左右;矿产资源总回收率为30%,比国外先进水平低20%;木材综合利用率为60%,比国外先进水平低20%。

   二是生态破坏严重,环境形势严峻。我国主要污染物排放量超过环境承载能力,流经城市的河段普遍受到污染,许多城市空气污染严重,酸雨污染加重,持久性有机污染物的危害开始显现,土壤污染面积扩大,近岸海域污染加剧,核与辐射环境安全存在隐患。生态破坏严重,水土流失量大面广,石漠化、草原退化加剧,生物多样性减少,生态系统功能退化。二氧化硫、化学需氧量等主要污染物排放量长期居高不下,已经位居世界第一。环境污染事故进入高发期。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题,在我国近20多年来集中出现,呈现结构型、复合型、压缩型的特点。

   上述问题已经对我国经济社会的可持续发展构成了严重制约,解决这些问题的根本途径在于改变过去高投入、高排放的经济增长模式,实现可持续发展。而大力发展循环经济,为解决这些问题提供了一条重要途径。

   本法的立法目的在于以尽可能少的资源消耗和尽可能小的环境代价,取得最大的经济产出和最少的废物排放,实现经济、环境和社会效益相统一,建设资源节约型和环境友好型社会。具体包括以下3项内容:

   一、提高资源利用效率。资源利用效率是衡量循环经济发展水平的基本指标,提高资源利用效率可以通过两种方式来实现。一是通过产业链、消费链的耦合和社会的合作,实现对自然资源的合理利用;二是通过废物的循环利用,把已经产生的废物通过各种技术措施,进行再利用和资源化,减少自然资源的用量。我国近30年的经济发展已经取得了辉煌的成就,但是同时也付出了巨大的资源消耗代价。因此,提高资源利用效率,满足最大的需求,就成为循环经济立法首要的直接目的。

   二、保护和改善环境。可以通过3种方式来实现。一是源头削减。通过实施循环经济的“减量化”规定,尽可能地减少废物和污染的产生,从源头削减污染,既节约资源,又保护环境;二是过程控制。通过实施清洁生产措施,采取改进设计、使用清洁的能源和原料、采用先进的工艺技术与设备等措施提高资源利用效率,减少或者避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放;三是末端治理,通过污染治理和废物的循环利用,回收可循环利用的废弃物,减少环境中已有废弃物的数量,降低污染程度。

   缓解现实的环境压力是循环经济立法的另一个直接目的。2006年3月,十届全国人大四次会议审议通过了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,明确提出了“十一五”期间“主要污染物排放总量减少10%”等约束性指标。这是有法律约束力的。本法的制定,为约束性指标的实现增添了一道重要的法律保障。

   三、实现可持续发展。实现可持续发展是循环经济立法的根本目的,也是我国国民经济和社会发展的基本指导方针。本法的制定,通过在全社会倡导一种资源节约和环境友好的理念,逐渐让政府、企业事业单位、公民、行业协会等主体形成一种资源节约和环境友好的行为方式,从而促进可持续发展。这是循环经济立法的更高目的。

  《循环经济促进法》将从哪些方面推动节能减排和环保工作?

   孙佑海:近年来我国推行循环经济工作的力度明显加大,循环经济工作的开展取得了一定成效。实践证明,发展循环经济具有以下重要作用:

   一是为经济增长开辟新的资源。例如,一个年产800万~1000万吨的钢铁联合企业,如全部回收可燃气体,按热值计算可供一个120万千瓦发电厂所需的能源,如全部回收固体废弃物,可满足生产300万吨水泥所需的主要原料。

   二是有效减少污染物排放。我国水污染、大气污染、固体废物的大量产生,与目前的资源利用方式和水平有直接关系。据测算,如用矿石炼钢,能耗为1.11吨标煤/吨钢,而用废钢炼钢,能耗仅为0.2吨标煤/吨钢。利用废钢炼钢,可减轻空气污染88%,减轻水质污染76%。

   三是有利于提高经济效益。目前我国冶金、有色、电力、化工等8个高耗能行业的单位产品能耗比世界先进水平平均高40%以上,工业用水重复利用率比国外先进水平低15个~25个百分点,矿产资源总回收率为30%,比国外先进水平低20个百分点。只要适当提高企业资源利用效率和循环利用水平,就能较大程度提高这些重要行业的经济效益。

   发展循环经济是贯彻落实科学发展观的重要实践,也是实现可持续发展的重要保障,具有全局性、根本性、长期性。但目前在循环经济发展实践中还存在不少问题。比如,发展循环经济在国家社会经济发展中的地位不明确,缺乏推进循环经济发展的统筹规划,政府、市场、企业和公民等主体的权利义务关系尚未清晰界定等。因此,迫切需要在立法中对发展循环经济的战略和方针予以明确,对政府、市场、企业和公民等主体的权利义务关系予以界定,从而为循环经济的发展提供有效的法律保障。

  这部法律对政府部门和企业提出了哪些新的要求?规定了哪些新的责任?

   孙佑海:本法第三条规定,发展循环经济是国家经济社会发展的一项重大战略,应当遵循统筹规划、合理布局,因地制宜、注重实效,政府推动、市场引导,企业实施、公众参与的方针。通过法律的形式明确宣示了循环经济在国家发展中的重大战略地位,同时对政府部门和企业在发展循环经济过程中的地位和作用作了概括规定。

   所谓“政府推动、市场引导”,强调的是既充分发挥市场的激励和导向作用,又坚持以政府指导和推动为基础促进循环经济发展。根据本法,政府的推动作用主要体现在:一,加强组织领导,制定发展循环经济的规划;二,建立协调机制,指导循环经济的实施;三,完善和落实促进循环经济发展的政策,建立信息和服务体系;四,实施循环经济的试点工作。

   所谓“企业实施、公民参与”,强调的是企业和公民两类主体在发展循环经济中的不同作用。企业是发展循环经济的主力,发展循环经济,应当坚持与企业技术进步和产业结构优化相结合,加强企业管理,逐步形成企业依法自觉开展循环经济的机制。公民是发展循环经济的群众力量,公民参与主要体现为推进绿色消费,完善再生资源回收利用体系,实现社会生产和消费过程中的节约和回收。

   以生产者责任延伸制度为例,本法第十五条分四款,分别对政府、企业事业单位和公民的权利义务作了规定。

   第一款规定生产者自行回收、利用和处置。生产列入强制回收的产品或者包装物的企业,必须对废弃的产品或包装物负责回收,对其中可以利用的,由生产企业负责利用。

   第二款规定委托回收利用和处置。生产者委托销售或者其他组织进行回收的,或者委托废物利用或者处置企业进行利用或者处置的,受托方应当依照有关法律、行政法规的规定和合同的约定,负责回收或者利用、处置。

   第三款规定了消费者的义务。消费者应当将废弃的产品或者包装物交给生产者或委托回收的销售者或者其他组织。

   第四款规定了国务院有关部门制定强制回收目录和管理办法。

  全国人大有关机构将从哪些方面监督本法的执行情况?

   孙佑海:《循环经济促进法》确立了循环经济发展的基本法律制度和政策框架体系,同时需要国务院及有关部门按照有关规定的要求,制定配套的行政法规、行政规章和技术规范与标准,确保法律得到有效实施。

   需要说明的是,本法需要的配套规定有些已经出台并实施了,同时,法律委员会、环境与资源保护委员会已经就本法规定需由国务院或国务院有关部门制定的配套规定与国务院法制办、国家发改委等部门进行了沟通协调,对其中尚未制定的,全国人大有关机构还将进一步建议国务院或国务院有关部门抓紧研究制定,及时出台,以保证本法的实施效力。




 
 
——中国环境报
 
 


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